Svagt stöd i forskningen för privata aktörer

”Om det inte finns arbete måste samhället hjälpa de arbetslösa att få sysselsättning”.

Citatet kommer från en knastrig journalfilm, men sätter fingret på varför Sverige i 80 år har haft en statlig myndighet med uppdrag att para ihop jobb med dem som inte har något. Men trots att uppdraget kan verka enkelt, är arbetsförmedlingen en myndighet under ständig politisk förändring. Få regeringar har kunnat låta bli att sätta sin prägel på arbetsmarknadspolitiken, och i förlängningen, Arbetsförmedlingen. Den senaste förändringen, som grundar sig i januariavtalet mellan regeringspartierna, centern och liberalerna, är en reform som förändrar myndigheten i grunden.

Eva Nordmark

– Arbetsförmedlingen har fortfarande ett viktigt uppdrag, när det gäller myndighetsutövningen. Men själva utförandet, arbetet med att rusta och matcha de arbetssökande, kommer i all väsentlighet att läggas hos andra aktörer, förklarade arbetsmarknadsminister Eva Nordmark, när hon i oktober 2019 höll en presskonferens om förändringarna.

Att rusta arbetssökande för att lättare kunna få jobb och sen matcha dem med en ledig anställning, är en av grunderna i arbetsförmedlingens verksamhet. Det kan handla om allt från att lära sig skriva ett cv och söka jobb till att gå en arbetsmarknadsutbildning i något bristyrke.

Nu ska hela den verksamheten läggas ut på entreprenad. Kvar hos myndigheten blir uppdraget att bedöma vilka arbetssökande som ska kunna ta del av matchningstjänsterna samt följa upp de fristående leverantörerna.

Försöksverksamheten är redan i gång. Nästa år ska möjligheten att själv välja vilken aktör som ska hjälpa en till jobb finnas i hela landet.

När partierna i januariavtalet kom överens om att banta Arbetsförmedlingen och lägga ut mycket av arbetet på entreprenad var det ett uttryck för en vilja att både spara pengar och effektivisera.  ”Att säkerställa en träffsäker arbetsmarknadspolitik och att förbättra effektiviteten.” Men i forskningen finns inget stöd för att reformen kommer att leda till varken det ena eller andra. Det säger Anders Forslund, proffesor på Institutet för arbetsmarknads och utbildningspolitisk utvärdering och medförfattare till en stor forskningssammanställning om arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättningen.

– Det finns definitivt inte någon forskning som stöder att privata utförare skulle göra ett bättre arbete. Du kan fråga vilken arbetsmarknadsekonom som helst och du kommer att få samma svar.

Anders Forslund

I den teoretiska arbetsmarknadsforskningen finns det två spår när det gäller externa utförare. Man skulle kunna tänka sig att det leder till mer innovativa sätt att arbeta på. Leverantörerna vill kunna tjäna pengar och gör det genom utföra uppgiften bättre och mer effektivt. Men det finns också anledning att tro att affärsidén i stället kommer att bygga på att tjäna pengar genom att göra ett sämre jobb. Det finns också empiriska undersökningar, forskning på andra länder som har infört en liknande modell. Men där finns inget stöd för att man vinner på att lägga ut arbetet på entreprenad, enligt Anders Forslund.

–Skillnaderna är sällan särskilt stora. Men om något så tenderar de flesta utvärderingar att komma fram till att de offentliga utförarna gör ett något bättre jobb.

Anders Forslund tror att många svenskar, inklusive de politiker som bestämmer om Arbetsförmedlingens framtid, inte fullt ut har förstått hur svensk arbetsmarknad och myndighetens uppdrag har förändrats de senaste trettio åren.

Innan 1990-talskrisen hade Sverige i stort sett ingen långtidsarbetslöshet. Då var arbetsförmedlingen en myndighet för personer mellan jobb.

Samtidigt som långtidsarbetslösheten har växt har också Arbetsförmedlingens uppdrag utökats till att i dag dels ha ansvar för att introducera nyanlända, dels ta hand om långtidssjukskrivna i samarbete med försäkringskassan. Helt enkelt, en större och större del av dem som skrivs in på arbetsförmedlingen står ganska långt ifrån arbetsmarknaden.

– Man kan inte förvänta sig att Arbetsförmedlingen ska förmedla lika många jobb 2020 som 1990, säger Anders Forslund.

Externa aktörer där deltagaren själv väljer utförare är inte något nytt för Arbetsförmedlingen. Under åren har satsningar som till exempel jobbcoacher och etableringslotsar testats med varierande resultat. Etableringslotsarna, som skulle hjälpa nyanlända till jobb, visade på flera svårigheter med systemet. Dels gav tjänsten inte några imponerande resultat. Uppdraget var för brett utformat och det var svårt för de nyanlända att göra informerade val. Dels satte det fingret på vikten av och svårigheten med kontroll efter att flera av leverantörerna visade sig ha samröre med grov brottslighet.

Sedan 2014 har en del av de arbetssökande fått möjlighet att välja en privat anordnare för att få hjälp att hitta arbete inom ramen för tjänsten ”Stöd och matchning”. Men i det upplägg som nu rullas ut, ”Kundval rusta och matcha”, kommer privata aktörer bli regel. Möjligheten att få samma hjälp från en myndighetsanställd kommer inte längre finnas som alternativ för den stora massan.

– Vi går från arbetsförmedling till Arbetsmarknadsmyndighet. I många år var det tabu att lägga ut arbetsförmedlingens kärnuppdrag på någon annan anordnare. Men nu blir det de externa aktörerna som blir utförare och vi som ska se till att rätt person får rätt åtgärd vid rätt tid, säger Anders Welander som har arbetat på Arbetsförmedlingen i trettio år och varit
med om många av de förändringar som lett fram till dagens reform.

De senaste två åren har varit turbulenta på myndigheten. I samma veva som januari­avtalet slöts ledde budgetåtstramningar till att Arbetsförmedlingen raskt behövde varsla 4500 av sina anställda. Ett varsel som kom mitt i en redan pågående organisationsförändring, med digitalisering i fokus. Och innan processen var klar slog pandemin till, med en skenande arbetslöshet som följd. Det har varit många olika bud och än så länge är det svårt att som anställd se var allt kommer att landa. Men det är tydligt att yrket arbetsförmedlare inte kommer bli sig likt.

– Vi är förstås nyfikna på hur vår roll kommer att se ut framöver. Vi kommer att bli mer av handläggare och beställare av externa tjänster, säger Anders Welander.

Förutom själva matchningsverksamheten finns en till stor uppgift som lyfts bort från arbetsförmedlarna. ”Kundval rusta och matcha” bygger på att en robot ska bedöma vilka arbetssökande som kan vara aktuella för tjänsten. Arbetsförmedlarna har möjlighet att ändra robotens beslut, men tanken är att de flesta beslut ska gå automatiskt. Ett faktum som Akademikerförbundet SSR, genom samarbetsorganisationen saco-s, befarar kan leda till beslut som inte tar tillräcklig hänsyn till individers olika förutsättningar.

Det finns förstås argument som talar för externa aktörer. De kan erbjuda nya infallsvinklar och nya arbetssätt. Valfriheten för den som söker jobb blir större och i bästa fall blir det den aktör som är bäst på att få arbetssökande i arbete som får flest uppdrag. I ”Kundval rusta och matcha” bygger en stor del av ersättningen till leverantörerna på hur väl de lyckas få de arbetssökande ut i jobb.

–Det är en affärsmodell som rimligtvis ger leverantörerna starka drivkrafter att få deltagarna i arbete och utbildning. Det blir dålig lönsamhet om man inte gör det, säger Martin Kruse, inköpschef på Arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingens tidigare försök med externa leverantörer har utvärderats av både myndigheten själv och forskare. Även den pågående försöksverksamheten med ”Kundval rusta och matcha” har nyligen utvärderats av Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering. En kritik som lyfts är att den robot som ska välja ut arbetssökanden till tjänsten skulle behöva utvecklas mer.

Martin Kruse säger att de kommer att ta till sig av de synpunkter som framförts. Men tiden är knapp. Redan nästa år ska ju tjänsten bli regel i hela landet.

Anders Forslund professor på Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering , tror inte att reformeringen av arbetsförmedlingen kommer göra det lättare för den halva miljon som varje år skrivs in på myndigheten att hitta ett jobb.

Den arbetsmarknadspolitik som visar sig fungera, i studie efter studie, är två ganska klassiska åtgärder.

– Det ena är att satsa ganska mycket kraft på förmedlingsverksamhet, att hjälpa arbetslösa att söka jobb.

– Mycket forskning tyder också på att subventionerade anställningar fungerar väldigt bra. De som är kritiska mot arbetsmarknadspolitiken talar ofta om låtsasjobb. Men subventionerade anställningar leder till att arbetstagaren har lättare att få jobb längre fram.

Om Arbetsförmedlingen i januariavtalet

”Arbetsförmedlingen reformeras i grunden. Staten har genom Arbetsförmedlingen myndighetsansvaret för arbetsmarknadspolitiken, men ett nytt system baserat på LOV ska utvecklas där fristående aktörer matchar och rustar arbetssökande för de lediga jobben. Arbetsförmedlingen kommer att finnas kvar som statlig myndighet, men vara fokuserad på myndighetsansvar i form av kontroll av arbetssökande och av fristående aktörer, arbetsmarknadspolitisk bedömning, digital infrastruktur och statistik och analys. Ersättningen till aktörerna ska i huvudsak utgå från hur väl de lyckas med att få individer i varaktig sysselsättning, givet behoven hos den arbetslöse.”